El proyecto Fondecyt 1230748 sobre Institucionalidad Reguladora de la Convergencia en Comunicaciones IRCC, es una investigación que sistematiza información de distintas experiencias internacionales de conformación de instituciones reguladoras de la convergencia de las comunicaciones, con el objetivo de identificar buenas prácticas en estos procesos, que sean posibles de replicar en el contexto chileno. 

A principios de la década de 2010 se consideraba que los países latinoamericanos con mejores condiciones para desarrollar una regulación convergente eran Brasil, Chile y México. Sin embargo, al día de hoy, Chile es el único país latinoamericano perteneciente a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés), que no cuenta con una institucionalidad reguladora convergente, mientras que México y Colombia han desarrollado el Ifetel y la CRC, respectivamente. En el ámbito internacional países aparentemente tan disímiles como Italia, Malasia, Reino Unido y Corea del sur ya contaban a esa fecha con instituciones convergentes regulando telecomunicaciones, asignación de espectro y regulación de contenidos en un solo organismo. De estos últimos, hemos escogido como estudio de casos la Ofcom y el CRTC. 

Si bien hay consenso respecto a que la digitalización es el principio tecnológico que permite la convergencia de las comunicaciones, este desaparece cuando se problematizan sus implicancias regulatorias y políticas. 

La posibilidad brindada por la digitalización de reducir cualquier mensaje a un código binario, con independencia del soporte de origen y de salida, ha tenido impacto en distintos sectores de la economía. En el caso de las industrias culturales y mediáticas, ha significado pasar de distintos soportes (radio, papel, tv, cine, discos) a un lenguaje común de transmisión de datos. Por eso hoy podemos escuchar música y grabar videos en nuestro teléfono o ver series en el computador. 

Lo anterior provoca cambios en la cadena de valor de estas industrias, además de la creación de nuevos nichos de negocios y otros bienes transables. 

En el contexto analógico, la prensa impresa, radio y televisión tienen distintas formas de regulación. Radio y TV abierta, por ejemplo, utilizan un bien escaso, el espectro radioeléctrico, que administran los estados nacionales a través de concesiones. Esto impone más requisitos y contraprestaciones a los concesionarios, en contraposición a la libertad de crear medios impresos, que tiene menos restricciones. 

En el contexto digital, en que se difuminan las fronteras entre los distintos medios y soportes, así como las diferencias entre emisor y receptor, ya que todos podemos ser creadores de contenidos, la pregunta por qué y cómo regular se vuelve relevante**.

Es así como muchos países que durante el siglo XX tuvieron organismos estatales reguladores de radio y TV están transitando hacia una institucionalidad regulatoria de la convergencia. 

En 2008, la OECD identificó algunos de los aspectos que debían ser objeto de una regulación convergente y atendidos por las autoridades responsables de la política sectorial. Ellos son:


• infraestructuras, 
• 
neutralidad en la red, 
• 
asignación de espectro, 

• integración entre radiodifusión y telecomunicaciones

Aunque en su origen, la convergencia se pensaba sobre todo como integración de la regulación de los sectores telecomunicaciones y radiodifusión, en la actualidad se habla de tres sectores necesarios que se deberían regular convergentemente por los cruces cada vez mayores entre sí: radio y televisión, telecomunicaciones e internet. Esto complejiza la discusión, ya que internet es un servicio que opera más allá de las fronteras nacionales. Sin embargo, cada vez más emergen nuevos servicios —así como tensiones entre distintos actores— que están llevando a algunos países a plantearse la regulación de algunos aspectos de la red. Es el caso, por ejemplo, de las regulaciones que han desarrollado recientemente Australia y Canadá para abordar las relaciones entre los buscadores web y empresas informativas en el ámbito nacional y local, con el fin de garantizar la existencia de un mercado de medios nacionales, así como los derechos comunicativos de sus usuarios. 

En la medida que los nuevos desarrollos tecnológicos generan nuevas oportunidades y nuevos riesgos para el ejercicio de la ciudadanía, es preciso desarrollar una convergencia normativa que siga a la convergencia mediática.

El debate regional

El consultor en Telecomunicaciones René Bustillo fue el primero en plantear en 2011 un modelo institucional para la regulación de la convergencia desde y para el contexto latinoamericano. Define la convergencia como “**la mezcla de tecnologías, redes, servicios e industrias tradicionalmente distintas, en nuevas formas combinadas”**, motivada por desarrollos tecnológicos en torno a la digitalización. 

De esta forma, una regulación convergente asume la disolución de las fronteras entre las empresas de radiodifusión, internet y telecomunicaciones, así como los servicios que entregan.

El estudio publicado en 2020 por la investigadora argentina Ana Bizberge comparó las políticas de convergencia digital en Argentina, Brasil y México entre los años 2000 y 2017, encontrando que si bien el discurso de la convergencia regulatoria entre las industrias audiovisuales y de telecomunicaciones enfatiza la promoción de la competencia, en el contexto latinoamericano en realidad ha tendido más bien a servir de excusa para desregular las redes, profundizando la concentración, además de reducir la competencia a los mismos de siempre.

Lo anterior se complejiza cuando incorporamos las plataformas digitales a la ecuación, ya que su influencia en ciertos debates así como algunas de sus medidas de autorregulación han sido objeto de preocupación para investigadores y organizaciones de la sociedad civil a nivel continental.

En 2019, Martín Becerra y Guillermo Mastrini publican para la Unesco el documento La convergencia de medios, telecomunicaciones e internet en la perspectiva de la competencia: Hacia un enfoque multi comprensivo, donde problematizan la convergencia en clave latinoamericana desde la necesidad de integrar dos planteamientos en su desarrollo institucional: i) las teorías de la competencia y las políticas antitrust por un lado, y ii) las teorías de libertad de expresión y la promoción del pluralismo por el otro. 

Para estos autores, los cambios en la cadena de valor de las industrias culturales hacen que ahora exista una interrelación entre factores cuya regulación estaba separada hace poco: “inclusión de los usuarios en la cadena de valor (rol más activo en la producción de contenidos), los nuevos intermediarios (Google-Alphabet, Amazon), los nuevos modos de financiamiento y sistema de precios (micropagos, pagos por consumo), y las nuevas estrategias de los grupos de comunicación (fusiones y adquisiciones)”. 

A juicio de Becerra y Mastrini, las actividades económicas de información y comunicación son consideradas una mercancía más sin atender a su especificidad como sector de las industrias culturales: “en los escasos ejemplos de intervenciones de organismos de competencia sobre temas de comunicación, su intervención fue en exceso permisiva de las fusiones y se basaron en análisis de mercados relevantes que no dieron cuenta de la multiplicidad de sectores involucrados en las operaciones”. Distinguiendo entre dos formas de intervención (ex ante y ex post) dentro de la defensa de la libre competencia en relación a los sistemas de información y comunicación. Esta última es más común en el continente americano, pero su principal problema es que el regulador comienza a participar recién una vez que la situación que eventualmente demanda corrección ya se ha consolidado y resulta complicada de revertir. 

Realidad local

Si hablamos de Chile, no existe a la fecha una institucionalidad reguladora de las comunicaciones en clave convergente en el país. Las facultades y funciones de regulación se encuentran en distintos organismos, de distinto alcance y carácter.

Durante el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera se ingresó un proyecto de Ley al Parlamento para crear una Superintendencia de Telecomunicaciones. Siguiendo las recomendaciones de la OECD, se concebía esta superintendencia como un órgano fiscalizador y sancionador, independiente de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel), además de conceptualizarse como un organismo más técnico y neutral. Intentando resolver con esta institución lo que se ha denominado “el dilema de la captura del regulador” (Cfr. Stigler, 1971).

Sin embargo, la designación de el o la posible Superintendente seguía siendo una prerrogativa directa del Presidente de la República. Además, no incorporaba el soporte televisivo ni una perspectiva de derechos comunicaciones, para comprender —por ejemplo— el acceso a la conectividad. El debate se detuvo en 2014 por motivos presupuestarios y solo en 2020 se reabrió la discusión en el Senado, sin ningún avance posterior.

Por su parte, el Consejo Nacional de Televisión (CNTV) ha desarrollado varias publicaciones que ponen el foco en la convergencia del consumo mediático audiovisual y el modo en que ello le interpela en tanto fiscalizador de contenidos. Sin embargo, no se concibe a sí mismo como un organismo en diálogo con materias relativas a telecomunicaciones, problemas de concentración de la propiedad en el ámbito audiovisual o de promoción activa de los agentes más precarios de la industria, como la TV local, regional y comunitaria. Su preocupación está centrada principalmente en la regulación de ciertos contenidos de la TV abierta de alcance nacional. Mientras no existe ninguna institucionalidad que regule la industria de la radio, más allá de la asignación de frecuencias que realiza la Subtel. 

Por último, Chile cuenta con dos instituciones responsables de regular los mercados: el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Fiscalía Nacional Económica. Sin embargo, ni el TDLC ni la FNE tienen un saber especializado respecto de los mercados de la convergencia. Tampoco consideran la especificidad de la radio y la TV como industrias culturales.

En Chile existen varios órganos e instituciones que intervienen en la regulación de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Pero esta institucionalidad reguladora adolece de diversos desajustes y redunda en distintos problemas que afectan la libertad de expresión, el derecho a la comunicación y la libre competencia, tales como: concentración de la propiedad y de los mercados relevantes de la industria de los medios y de las telecomunicaciones, predominio de proyectos comerciales en desmedro de públicos y comunitarios, aplicación del derecho penal a problemas de libertad de expresión, baja participación ciudadana, colusiones encubiertas, información dispersa y opaca sobre distribución del espectro, fondos públicos insuficientes, indiferenciación de la industria mediática con respecto a otros mercados, incumplimiento de la ley, gubernamentalización de ciertas áreas de regulación, bajo resguardo del trabajo periodístico y débiles mecanismos de autorregulación de la prensa escrita (Sáez, 2021). 

En conclusión, Chile está al debe en el desarrollo de una institucionalidad reguladora convergente, por detrás de los países que consideramos como casos de estudio. Aquí radica la relevancia de esta investigación para alimentar un debate público fundamentado en un tema sobre el cual en Chile no existe una investigación académica sistemática.